Bouwbedrijven willen risico’s overheidsprojecten niet meer

Bouwers willen steeds vaker geen grote infraprojecten voor de publieke sector uitvoeren. De risico’s zijn te groot geworden, zegt Rob van Wingerden, ceo van de koninklijke BAM Groep. ‘Wij krijgen te vaak de verantwoordelijkheid voor zaken die we niet kunnen beïnvloeden’, zegt hij. En bovendien heeft de sector ook te maken met een Rijkswaterstaat die veel kennis is kwijtgeraakt.

Verkeersminister Cora van Nieuwenhuizen wil de komende jaren honderden miljoenen euro’s extra uittrekken om jarenlang uitgesteld onderhoud aan bruggen, sluizen, tunnels, wegen, het spoor en vaarwegen weg te werken. Nu ja wíllen, het ministerie móet inmiddels. De Algemene Rekenkamer en onderzoeksbureau McKinsey kwamen eerder dit jaar met aanbevelingen die erop neerkwamen dat de staat van de Nederlandse infrastructuur onder de maat is en dat Rijkswaterstaat niet optimaal functioneert.

Maar de minister mag veel willen, de bouwsector krijgt steeds minder zin om projecten van Rijkswaterstaat aan te nemen. ‘Als de overheid haar infrastructurele agenda wil invullen, moet sprake zijn van een gezonde markt, een goede marge en een goed imago van de sector als aantrekkelijke werkomgeving’, vindt Rob van Wingerden, voorzitter van de raad van bestuur van deKoninklijke BAM Groep. Het ontbreekt volgens hem aan alle drie de elementen. ‘Wij moeten kunnen investeren in innovatie en duurzaamheid. Waterwerken, bruggen en wegen moeten energieneutraal gebouwd kunnen worden. En goedkoop bouwen waarna onderhoud kneiterduur is, heeft helemaal geen zin.’

15 jaar geleden begon het probleem

Het probleem begon ongeveer vijftien jaar geleden. Tot dan toe besteedde de overheid volledig uitgewerkte projecten aan. Het enige wat bouwers hoefden te doen, was er een prijs aan hangen en degene met de laagste prijs kreeg het werk. Zo simpel was het. ‘Wij, bouwers, wilden meer toegevoegde waarde leveren aan die projecten’, zegt Van Wingerden. ‘Daarop werd uit het Verenigd Koninkrijk het idee van Design, Build, Finance, Maintain, OperateofwelDBFMO-contracten gehaald. Maar dan ook meteen voor bijna alle projecten. De slinger sloeg helemaal door naar de andere kant. In plaats van alleen te hoeven bouwen, kregen we de gehele verantwoordelijkheid van een project over de hele levenscyclus. Tegelijkertijd stortte de markt in door de financiële crisis. Hierdoor ontstond een giftige cocktail: veel meer risico in een slechte markt. Maar wie honger heeft, is minder kieskeurig wat hij eet.’

‘veel risico in een slechte markt: dat is een giftige cocktail’

Het is teveel geworden voor de bouwbedrijven, volgens Van Wingerden. ‘Bouwers moeten nu álles regelen. Wij krijgen ook de rekening voor vertraging bij zaken waar wij weinig invloed op hebben, zoals gemeentelijke vergunningverlening. Het risico is toegenomen en de marges zijn afgenomen. Wij hebben bijvoorbeeld een enorme veer moeten laten op het project voor de nieuwe zeesluis in IJmuiden.’

De zeesluis bij IJmuiden is zo’n project waarop bouwbedrijven een enorme veer hebben gelaten

Het gaat toch weer prima met de economie, er moet weer infra aangelegd worden, waarom klotst het geld biju nu niet tegen de plinten op?

‘Iedereen heeft nog steeds dezelfde reactie: prijs zo laag mogelijk. We hebben te maken met een imperfecte markt voor infrawerken. Er is maar één bepalende klant: de overheid. Bedrijven wilden in de crisis medewerkers en kennis binnen houden, dus waren ze bereid onder de prijs te werken. Maar als dat lang duurt, leidt dat wel tot verliezen.’

Als er meer vraag is, kan de prijs toch gewoon omhoog?

‘Soms zit er een plafondprijs in de tender. Dan bepaalt het ministerie de maximumprijs. Er zijn veel spelers, die de prijzen laag houden. Wij zijn zelf kritischer geworden. De tender voor de A5 hebben we bijvoorbeeld voorbij laten gaan vanwege het risicoprofiel. Daar komt bij dat tenderkosten te hoog zijn. Je spreekt over miljoenen, soms vele miljoenen. De partijen die de tender verliezen, krijgen de aanbiedingskosten slechts gedeeltelijk vergoed. Op dit moment zeggen steeds meer bedrijven: ‘Het gaat niet meer’. Projecten worden niet geaccepteerd of teruggegeven. Laten we wel zijn, er is ook voldoende werk in andere sectoren van de bouw waarmee we aan de slag kunnen. Maar ik vind dat we het dak moeten repareren nu de zon schijnt.’

Zou je kunnen zeggen dat de overheid verwend is geraakt door de crisis of hebben de bedrijven de gevolgen van hun enthousiasme van DBFMO niet overzien?

‘Misschien beide. Wij hébben de overheid ook verwend. Zij zocht besparing en wij wilden werk. Omdat de overheid bij infrastructurele werken de bepalende klant is, ligt daar het startpunt voor verandering. Bedrijven kunnen niet onder elkaar zeggen: Dit of dat gaan we niet meer doen of alleen tegen deze prijs.’

‘op dit moment zeggen steeds meer bedrijven: het gaat niet meer’

De overheid moet meedelen in de risico’s waar ze zelf invloed op heeft, vindt Van Wingerden. In het verleden werd veel op de houtje-touwtje-manier gepland, steeds één brug tegelijk. Met als gevolg dat er weinig consistente documentatie is over de bouwgeschiedenis. Ook informatie over de bodem is niet altijd up to date. Om nog maar te zwijgen van risico’s bij vergunningverlening. Een bouwer kan zijn zaakjes nog zo goed voor elkaar hebben op papier, in het gemeentehuis kan de lokale of provinciale politiek er mee aan de haal gaan en probeer die tijd dan maar eens in te lopen.

Rijkswaterstaat zou wat Van Wingerden betreft de aanbestedingen ook anders in kunnen richten. ‘In het ontwerpstadium bepaalt de overheid nu in een pril stadium al wat de prijs moet worden. Het zou beter zijn als eerst het ontwerp van het project wordt afgerond en dat pas dan een prijs wordt bepaald. Dat is een logisch moment. Verder kunnen kleine opdrachten beter gebundeld worden. Zoiets kan geografisch, met verschillende projecten in dezelfde regio, of op soort product zoals bepaalde bruggen op verschillende plekken in het land.’

Werken dergelijke aanpassingen niet erg in het voordeel van grote bedrijven zoals BAM?

‘Het is niet zo dat je op die manier een markt maakt voor maar twee grote spelers. De inframarkt waar ik het over heb in Nederland, gaat over een paar miljard euro, dat is maar een deel van de bouwmarkt. Op die markt krijgt niemand een bepalende positie, ook BAM niet. En als niet prijs, maar innovatie doorslaggevende factor wordt, willen grote partijen zoals BAM graag samenwerken met slimme specialistische kleine bedrijven. We hebben elkaar nodig en kunnen elkaar versterken.’

Onderzoeksbureau EIB vindt dat projecten zoals de ondertunneling van de Amsterdamse Zuidas juist te complex zijn en daarom problemen opleveren. Bent u het daarmee eens?

‘We máken het te complex, we willen met zijn allen te veel op te korte termijn. Als de Deltawerken, (waarvan de bouw decennia duurde; red.) een moderne DBFMO-aanbesteding was geweest, had geen Nederlands bedrijf die willen aannemen. Grote projecten zijn van zichzelf moeilijk en onvoorspelbaar. McKinsey heeft eens uitgezocht dat 80 procent van de grote bouwprojecten niet op tijd en binnen budget zijn opgeleverd. Als dat zo is, moeten we niet verbaasd, verontwaardigd en boos doen. Leg risico’s daar neer waar ze het best beheerst kunnen worden en ga uit van een reëel budget.’

‘de top van rijkswaterstaat weet dat er iets moet veranderen, maar de rest van de organisatie ook?’

Inmiddels heeft minister Van Nieuwenhuizen toegezegd dat ze naar de tendersystematiek wil kijken en ook de top van Rijkswaterstaat zegt meer te willen luisteren naar de marktpartijen. Van Wingerden is daar blij mee, maar daarmee is het probleem niet opgelost, zegt hij. ‘Het is tot de top misschien doorgedrongen dat er iets moet veranderen, maar dat moet de hele organisatie door naar de dagelijkse praktijk. Dat is een project op zich. Gaat het vlot genoeg? Nee. Ik wil wel meer urgentie, maar heb ook te maken met de politieke realiteit. Niemand kan deze verandering alleen te weeg brengen, maar samen kunnen we het des te meer. Rijkswaterstaat en de bouwers dienen beide hun aandeel hierin te pakken.’

Heeft Rijkswaterstaat na de diverse bezuinigingsrondes nog wel genoeg kennis om grote bouwprojecten te beoordelen?

‘Er zijn veel mensen weggegaan en daarmee ook kennis. De focus is meer op inkopen gelegd. Het is lastig werken met een opdrachtgever die weinig kennis in huis heeft. Besluitvorming gaat langzaam, omdat er een cultuur ontstaat van ‘geen fouten maken’. Het ontbreekt aan zelfvertrouwen.’

Is de conclusie nu dat DBFMO is mislukt?

‘DBFMO is nog steeds interessant. Als je kijkt naar duurzaamheid, moet je de hele cyclus begroten. Dat kan alleen als je overal bij betrokken wordt. Bij de bouw en het onderhoud. Het probleem is niet DBFMO, het probleem is de invulling daarvan in termen van risico’s, deadlines en boetes. Het kan werken, maar niet voor alle projecten.’

Voor deze projecten werd de opdracht al teruggegevenDe opdracht is teruggenomen, zei het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat het afgelopen jaar over diverse projecten. In de bouwwereld werd gegniffeld om die formulering. Het werk is eigenlijk teruggegeven, zeggen infra-experts. Drie voorbeelden van grote projecten die (bijna) stilliggen:
1. De ‘ondertunneling’ van de Amsterdamse Zuidas wegens conflict overheid-bouwers over de risico’s;
2. Afbouw Julianakanaal: bouwbedrijf is ‘van het project gehaald wegens onenigheid over uitvoering (risico’s)’;
3. Knooppunt Hoevelaken, Rijk en bouwers kunnen het niet eens worden over financiële risico’s.
Ook buiten de infrasector liggen geïntegreerde bouwaanbestedingen slecht in de markt. De gemeente Leiden blies in juli de tender voor een nieuwe ijshal af nadat precies 0 (nul) bouwbedrijven zich hadden gemeld.